——浅谈业委会制度的完善
赵光
国内设立业主大会，选举业委会的制度设计存在一些弊端，造成了一直以来业委会成立难、运行难、换届难的状况，原因在于过于强化业委会的重要性和必要性，而弱化业主大会的作用。因此，小区业主自治制度是否能够存续，首要条件就是业委会必须能够继续生存下去。
目前，在一些小区，随着业委会任期的结束，许多业委会在换届选举中纷纷夭折，将业主自治几年的努力和成绩毁于一旦，不禁让人扼腕惋惜。为破解这一难题，本文旨在探讨哈尔滨市香坊区四季芳洲小区业主委员会在推行业主代表大会制方面所做出的努力和尝试。
一、法律依据
法律上的规定赋予了业主自治以很大的操作空间和自由度，这些规定也为在业主大会内部治理机制中增加管理层级结构提供了法律依据。
如国家建设部年发布的《业主大会和业主委员会指导规则》中规定了业主可以推选业主代表参与业主大会。曾提出过以幢、单元、楼层为单位推选业主代表的规定，并规定具体细则可以在业主大会议事规则中规定，但当时由于业主组织普遍未成立，相应的制度建设未能普遍发展起来，对于推选业主代表的规定使用者寥寥无几，在各地业主组织起草和通行的业主大会议事规则中对于这方面的细化措施少之又少。
国务院的行政法规《物业管理条例》只规定了“业主可以委托代理人参加业主大会会议”，也没有规定具体细则。
《哈尔滨市物业管理条例》（版）第七条规定，“同一物业管理区域内，可以以幢或者单元的全体业主组成业主小组。业主小组可以推选业主小组代表”，第十二条中有了进一步的细化措施，规定“业主可以委托业主小组代表或者代理人参加业主大会会议。业主小组代表参加业主大会会议时，应当事先书面征求所代表的业主意见，并将经业主本人签字的书面意见在业主大会上如实反映。代理人参加业主大会会议时，应当出具业主书面授权委托书和本人身份证明”。
年3月1日实施的《黑龙江省住宅物业管理条例》第十八条规定了“业主委托其他业主代理参加业主大会会议的，应当出具书面委托书，载明委托事项、权限和期限”。
参照《社区居委会组织法》中对居民小组的设立，如“第十四条居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。”第十条规定了居民小组长的权限，“三分之一以上的居民小组有提议召集居民会议的权利”及依法行使其它权利。
参照《全国人民代表大会组织法》，规定全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团，代表团及由三十名以上代表联名可以向全国人民代表大会提出议案，其团长或推选出的代表可以在主席团会议或大会全体会议上发表对方案的审议意见及依法行使其它权利。
在国外，世界闻名的美国总统大选也并非由选民直接选举产生，而是由选举人团“间接选举”产生。选举人团制度是美国共和制、联邦制和分权与制衡原则结合的产物，同时也是多种利益间妥协与协调的结果。
二、管理学基础
在管理学中，一个组织的管理结构，要求具有合理的管理幅度和适当的管理层次。管理幅度又称控制幅度，指一个人或组织直接管理的下属人员或机构的数目。管理层次是指从最高一级管理组织或管理职务到最低一级管理组织或管理职务,其间所经过的组织等级或职务等级，即组织纵向划分的管理层级的数目。在管理有效的组织中，管理幅度如果超出了有效管理的数量，就必须增加管理层级。
我国小区建设的规模越来越大，业委会成员人数一般在5-11人左右，每个业委会成员的管理幅度在数百人甚至上千人。在这种情况下，必须缩小管理幅度、增加管理层级结构。因此，在小区业主大会的框架内增设业主代表是必要的、合理的和科学的。
正如尤瓦尔·赫拉利说“社会学研究指出，智人…维持的最大‘自然’团体大约是人。只要超过这个数字，大多数人就无法真正深入了解…”因而无法协同集体行动。“即使到了今天，人类的团体还是继续受到这个神奇的数字的影响。只要在人以下，不论是社群、公司、社会网络还是军事单位，只要靠着大家都认识，彼此互通消息，就能够运作顺畅，而不需要规定出正式的阶层职称，规范。不管是30人的一个排，甚至是人的一个连，几乎不需要有什么正式纪律，就能够靠着人际关系而运作正常。然而，一旦突破了人的门槛，事情就大不相同”。
美国著名政策分析学家、公共选择理论的开创者之一文森特·奥斯特罗姆认为：“任何大型协商大会的运作，无论是直接民主还是代表大会，…随着成员规模的扩大，领袖人物主导性逐渐增加，集团成员在协商方面的影响力将逐渐减少。民主安排让位于寡头统治。…‘人数越多，知识浅浮、能力薄弱的成员所占的比例就越大’。”
北京万通实业股份有限公司创始人冯仑在他的文章《熟人之间的潜规则》里说“熟人越多的地方，越没法遵守制度，结果只能由习惯和传统文化来支配。比如乡村社会，文明制度（法律）是最少的，这时候老爷爷说了算，全部都是熟人与面子关系，最后潜规则占上风。所以民营企业熟人用得越多，越相信内部熟人关系，制度成本就越高，而且制度会被损害，甚至根本没有办法建立制度文明。”
行政组织理论的创始人韦伯在《社会组织与经济组织理论》一书中提出，理想的行政组织体系是所谓官僚制，亦叫"科层制"，认为它能提高工作效率，在精确性、稳定性、纪律性和可靠性等方面优于其他组织体系。四季芳洲小区的管理模式虽然还和传统的“科层制”差得太远，但这至少也是逐渐摆脱依靠领导人个人魅力和英雄主义思想管理小区的模式的一种转变，更是一种十分有效的尝试，事实也证明了它的科学性、合理性和实用性。
三、经验做法
在人类团体规模与决策能力的关系上，文森特·奥斯特罗姆认为，把一定的权力委托给六七十人，比委托给六七人更为适当。归纳一下四季芳洲小区的业主代表大会制的特点和相关数据，竟然发现与上述观点不谋而同。
四季芳洲业委会是哈市第一家依法依规推行业主代表大会制的业主组织。小区业主大会、业主代表大会和业主委员会具有清晰明确的组织结构和功能。
在四季芳洲小区，业主大会是小区最高权力机构，对法律明确规定的涉及小区业主共有共管的各项重大事务进行集体决策、集体负责。业主代表大会是小区的议事机构，对业主大会未尽事宜进行决策。业委会是组织者和执行者，负责起草方案，组织召开业主大会、业主代表大会和业委会会议，在业主大会和业主代表大会休会期间，作为常设机构，依法执行会议的各项决定、发布各种通知和负责日常工作。
在四季芳洲小区业委会备案材料中记载，年10月12日小区成立业主大会筹备组。年12月2日，筹备组组织四季芳洲小区全体业主召开业主大会，双过半以上票决选举了33名业主代表，代表小区全体业主行使表决权。在《关于投票权数的说明》中明确了业主代表的权限和任期，“业主代表的代表身份和表决权的行使遵照一经产生，多次有效的原则，直至下次选举产生新的业主代表之后自动终止。”
年12月18日召开第一次业主代表大会，全票选举产生了业主委员会。年1月4日第二次业主代表会议通过了四季芳洲小区业主大会《议事规则》和《管理规约》。于年6月7日和16日，分别在哈尔滨市香坊区建筑街道办事处和香坊区城乡建设局完成了两级备案后刻制印章。
四季芳洲小区总建筑面积11万多平方米，11栋居民楼，有户居民、多常住人口，接近全国平均水平。第一届业委会成员11人，如果按小区人口人计算，平均每一位成员约服务位业主。年选举产生的第一届业主代表33人，平均每位业主代表要为约91人服务，这与光有业委会的小区相比，大大缩小了管理的幅度，降低了管理与服务的难度，有利于目标实现的有效性、规模的扩张与秩序的稳定。
年3月25日，四季芳洲小区业主大会选举产生了新一届业主代表35名，这样平均每位业主代表管理与服务的业主人数降至86人，再加上顾问组9人、秘书组3人和财务组3人，构成了50人（有重叠）左右的中间梯队，平均每位成员服务的人数降到约60人。
年，为抗击疫情，业委会发出倡议，在业主中紧急招募志愿者，在每个单元设立单元组长1-2名（69个单元，每个单元12-24户，即36-72人，中位数是16户、48人），实现了按区域精准划分，实施有效管理的办法，充分发挥了业主代表具有地缘优势、熟悉本单元情况的特点，在有效防控疫情方面取得了良好效果。最后，在哈尔滨市全城罹受两次疫情肆虐、周边多个社区都出现感染病例时小区全体业主安然无恙，无一例感染者和疑似病例，确保了广大业主的生命安全和生活保障。
四季芳洲业委会经业主代表大会选举成立后，遭到小区前期物业公司的质疑。年11月18日，被解聘的前期物业公司东宝物业将香坊区城乡建设局和香坊区建筑街道办事处告至法院，要求撤销对四季芳洲业委会的备案，业委会作为第三人全程参加了诉讼并发挥了积极的作用。经哈尔滨市香坊区人民法院两次公开审理，年03月28日，一审（）黑行初号案件依法做出裁定，东宝物业因诉讼主体不适格被驳回了诉讼请求。东宝物业不服，提起上诉，年6月14日，二审法院做出()黑01行终号裁定，东宝物业的诉讼请求被哈尔滨市中级人民法院驳回。
紧接着，东宝物业上属企业某集团两位高管又以业主身份卷土重来，仍以同样案由起诉两级行政机关。香坊区人民法院曾三次开庭审理，年7月4日，（）黑行初73号和74号案件以认定事实不清、证据不足为由，裁定撤销了两级行政机关的对四季芳洲业委会的备案。后败诉三方上诉至哈尔滨市中级人民法院，年10月25日，二审法院做出()黑01行终号和号案件裁定：撤销了一审裁定，直接驳回了两名一审原告的一审起诉。
一审两名原告仍不服，到黑龙江省高级人民法院提出再审申诉，黑龙江省高院于年7月23日和26日分别下达（）黑行申号和号行政裁定书依法裁定：二审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法予以维持。两名一审原告再审请求不能成立，不予支持。
此系列行政诉讼案件历经7次庭审，历时大约2年时间，终于以两级行政机关的最终胜诉而告终，它使得四季芳洲业委会通过司法程序再次确立了合法地位，同时也确认了业主代表大会选举业委会程序的合法性，从而排除了业委会前进路上的绊脚石，业主代表和业委会成员携手前进，开始了引领小区全体业主守护家园的艰难历程。
四、四季芳洲小区业主大会制的意义
四季芳洲小区通过推行业主大会制与业主代表大会制，广泛拓宽民主渠道。业委会作为执行机构通过组建
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