城市更新是我国实施新型城镇化建设战略的重要举措，国家发改委连续两年在《年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中均明确提出了要实施城市更新计划。作为片区开发项目的典型类型，城市更新项目已经在越来越多的地方政府开始实施，但是，由于当前国家层面对城市更新并没有具体化、明确化的指导意见，各地也都在不断摸索中努力实施自身的城市更新行动。
近些年来，我国部分地方政府已经出台了自己的城市更新规定。我们在此将北京、天津、重庆、广州、深圳五个主要城市最新发布的城市更新规定中的主要内容进行对比分析，希望能够给全国各地的城市更新行动提供一定的可行性建议。
（对于上海市来说，早在年5月发布的《上海市城市更新实施办法》已经失效。从相近似的文件《上海市人民政府印发关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见的通知》来说：该文件的名称和主要内容与其他政府的城市更新内容差异较大；文件发布时间（年11月9日）看明显过早，与当前的政策背景衔接性不强（尤其是针对隐性债务和基础设施投融资领域），因此，本文不选择上海市的规定作为对比样本）。
第一部分城市更新实施主体的确定
所谓城市更新的实施主体，是指承担城市更新任务的投资、建设、运营工作，并以市场化运作为原则，自筹资金、自行承担投资风险及享受投资收益的市场主体。
一、《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》，发布日期年5月15日
城市更新项目产权清晰的，产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资(入股)等方式委托专业机构作为实施主体；产权关系复杂的，由区政府(含北京经济技术开发区管委会)依法确定实施主体。确定实施主体应充分征询相关权利人或居民意见，做到公开、公平、公正。
首先，北京城市更新的具体对象主要包括两类：一类是产权明晰且不复杂的设施，规定中列举了老旧小区改造、旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房(院落)等；一类是产权复杂的设施，此类建筑大部分为综合性建筑群或者含有包括基础设施为主的多样化街区，规定中列举了城市公共空间进行改造提升特色街区、生态街区、智慧街区建设、传统商圈、产业园区、城镇棚户区改造等方面。
针对不同的更新对象的实施主体，北京市进行了不同的规定：
01
对于产权清晰的设施
产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资(入股)等方式委托专业机构作为实施主体。此部分规定阐述相对清晰，不再阐述。只是需要强调一点的是，如果产权人再以协议、作价出资（入股）等方式为委托其他人作为实施主体的，采用何种形式，文件并未阐述。应当根据产权人的性质、使用资金的性质、更新内容的性质等综合判断，是否需要采用招投标形式委托其他人实施。
02
对于产权复杂的设施
政府依法确定实施主体。但是，此时并没有阐述具体的程序和方式。如果政府拟委托社会资本方，则当然将采用招投标形式；如果政府拟委托本级政府所属国有企业，是否可以直接授权而不需要通过招投标，并未明确指出。但是，由于北京市政府是从产权角度来对实施主体进行确定的，因此，此处的实施主体应认定为需要获得产权，而并不是仅仅为基础设施等投资或建设。由于土地招拍挂制度的限制，我们应理解为，如果可以通过协议出让方式取得土地使用权的城市更新项目，则实施主体可以由政府直接授权本地国有企业；但是，如果项目中含有需要通过土地招拍挂形式获得土地使用权的城市更新项目，则实施主体需要通过招拍挂流程确定，而不能直接授权。
二、《天津市人民政府办公厅关于印发天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案的通知》，发布日期：年6月22日
市场运作，企业实施。通过市场化运作方式，充分调动社会资本参与，支持专业机构等社会力量投资参与各类更新改造项目。涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。实施主体应按照市场化方式实施更新改造，提高工作质量和效率。
支持土地使用权人自主更新。不改变土地用途的，可维持原供地方式；土地用途变更为经营性用途或新增建筑面积用于销售产权的，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴土地收益……
天津市的规定是最新出台的关于城市更新的规定，对于实施主体的类型方式阐述的比较明确。（1）一般情形下，支持社会资本作为实施主体参与城市更新；（2）对于周期长、投资大、跨区域以及重点城市更新项目，主要是以地方国有企业为主。（3）支持土地使用权人自主更新。其中，对于上述（1）中委托社会资本时，需要通过公开形式选择，自不必说；对于上述（2）中委托地方国有企业，则明确规定了可以通过政府授权方式，此处应明确理解为不需要通过公开竞争形式，而由政府直接授权。
天津市政府对实施主体选择的规定，对全国各地方政府确定实施主体具有一定的参考价值。但是，由于城市更新项目最终需要开展经营性项目（大部分为各种类型的土地二级开发），若实施主体无法获得土地，则实施主体将面临着很大的投资风险，且可能形成政府隐性债务。本规定中对于实施主体如何获得土地使用权并没有做出具体规定。各地在出台新的规定时，应当予以重点
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